Protection de la mer Baltique: Ceux qui plantent des algues marines doivent payer – Une autorité fédérale met un frein aux initiatives bénévoles

​Des plongeurs bénévoles avaient l'intention de recréer cet été jusqu'à quatre hectares de herbiers marins dans la mer Baltique. C'est alors que l'Administration fédérale des voies navigables et de la navigation est intervenue… et a présenté des factures qu'aucune association de protection de la nature ne pourrait jamais payer. Derrière tout cela se cache un Problème de compétence que les amateurs de sports nautiques connaissent déjà pour l'avoir rencontré dans le cadre du règlement de navigation en mer du Nord.

Environ 130 plongeurs bénévoles s'étaient inscrits, avaient demandé des congés et pris des dispositions avec leurs employeurs. Ils souhaitaient créer cet été deux à quatre hectares de nouvelles herbiers marins dans la mer Baltique, au Schleswig-Holstein, dans le prolongement d’une action couronnée de succès menée l’année précédente, au cours de laquelle 100 000 plants d’herbes marines avaient déjà été plantés. Mais l’Administration fédérale des voies navigables et de la navigation (WSV) a suspendu le projet pour l’instant : elle insiste sur le fait que la plantation sur les fonds marins constitue une utilisation soumise à redevance de ceux-ci – et, selon un reportage de la chaîne NDR, évoque des montants à cinq ou six chiffres. Des fonds dont ne disposent ni les associations de protection du milieu marin ni les clubs de plongée. Alors que le ministère fédéral de l'Environnement promet une solution rapide, les discussions avec le ministère fédéral des Transports, également compétent en la matière, s'éternisent. La saison de plantation se termine en août. L’année 2026 pourrait donc être une année perdue pour la restauration des herbiers marins en mer Baltique.

Comment planter des algues marines – et pourquoi c'est si important

Les herbiers marins comptent parmi les écosystèmes les plus précieux de la mer Baltique. Ils stockent le CO₂, protègent les côtes, luttent contre la surfertilisation et servent de nurserie à de nombreuses espèces de poissons. Dans la partie de la mer Baltique située dans le Schleswig-Holstein, elles ont fortement régressé au cours des dernières décennies en raison des apports de nutriments issus de l'agriculture, des ancres de navires et d'autres impacts humains.

L'organisation de protection des océans Sea Shepherd Allemagne et le centre GEOMAR Helmholtz de Kiel Les chercheurs en océanographie s'efforcent donc depuis plusieurs années de restaurer activement ces zones perdues. Le processus est laborieux : des plongeurs bénévoles prélèvent à l'aide d'une pelle des touffes individuelles dans une prairie donneuse en bonne santé – l'année dernière, dans la baie de Gelting. Une fois à terre, les plantes sont stockées dans des glacières, comptées, triées et emballées par faisceaux de 50 avant d’être replantées ailleurs. Christine Otto, collaboratrice de Sea Shepherd, décrit ce processus à la chaîne NDR comme du « jardinage sous-marin ». L’année dernière, environ 100 000 jeunes plants d’herbe marine ont ainsi été plantés sur une superficie d’un hectare. Pour cette année, une extension à deux à quatre hectares était prévue.

L'administration considère que la redevance d'utilisation est juridiquement obligatoire

Lors d'une réunion avec les parties prenantes, la WSV a alors expliqué que la plantation ne pouvait pas se poursuivre ainsi. Biologiste marin Thorsten Reusch, du GEOMAR, qui assure le suivi scientifique de cette initiative, explique à la chaîne NDR : « Ils ont alors déclaré sans détour qu'ils estimaient que la situation ne pouvait pas continuer ainsi, mais qu'il fallait exploiter les fonds marins et que, par conséquent, tous les utilisateurs devraient s'acquitter d'une redevance d'exploitation considérable. » D'un coup, selon le reportage de la NDR, des montants à cinq ou six chiffres ont été évoqués – des sommes qu'aucune association environnementale ni aucun club de plongée n'aurait jamais pu réunir.

La WSV se réfère au règlement budgétaire fédéral (BHO) et au Code civil allemand (BGB). Le BHO oblige les autorités fédérales à percevoir des redevances pour l'utilisation de biens appartenant à l'État par des tiers, que cette utilisation soit à titre bénévole ou commercial. En outre, un contrat de droit privé doit être conclu afin de régler les questions de responsabilité, l’étendue et la durée de l’utilisation ainsi que les modalités de résiliation.

La renaturation est-elle vraiment une « exploitation » ?

C'est précisément sur ce point que porte le litige proprement dit. Le terme « exploitation » au sens du Code civil allemand (BGB) et du Règlement financier fédéral (BHO) désigne classiquement une utilisation à des fins économiques pour son propre bénéfice – par exemple la construction d'un ponton, d'une installation d'aquaculture ou d'un élevage piscicole commercial. La question de savoir si la plantation d’algues marines à des fins de renaturation répond effectivement à cette définition de l’« exploitation » n’est pas tranchée sur le plan juridique. Il n’existe pas d’avis définitif à ce sujet, et cette question nécessite l’examen de juristes spécialisés.

Le chercheur du GEOMAR, M. Reusch, conteste en tout cas le fond de la logique des autorités : « Nous nous y sommes opposés avec véhémence. Cela ne peut pas être le cas, puisque nous rétablissons un bon état écologique naturel souhaité grâce à la renaturation », rapporte la chaîne NDR. M. Reusch souligne en outre que la loi européenne sur la renaturation oblige expressément l’État fédéral et les Länder à restaurer les écosystèmes dégradés. Selon son raisonnement, si une autorité fédérale imposait désormais des redevances à ceux qui assument à titre bénévole cette mission prévue par la loi, il en résulterait une contradiction directe entre le droit administratif national et le droit européen de l’environnement.

Pourquoi une autorité chargée des transports prend-elle des décisions en matière de protection du milieu marin ?

Ce n'est pas un hasard si ce sont précisément le ministère fédéral des Transports et l'Office fédéral des voies navigables (WSV), qui lui est subordonné, qui ont le dernier mot sur cette question de protection de la nature : c'est le résultat d'une répartition des compétences qui remonte à la République de Weimar. En vertu de l’article 89 de la Loi fondamentale, la République fédérale est propriétaire des voies navigables fédérales et les gère par l’intermédiaire de ses propres autorités. Les voies navigables maritimes – c'est-à-dire les eaux situées entre le littoral et la limite maritime de la mer territoriale, dans lesquelles se trouvent également les nouvelles zones de protection marine – appartiennent donc à l'État fédéral. Elles sont avant tout considérées comme des voies de communication. La protection de la nature, en revanche, relève de la compétence des Länder.

Il en résulte un déséquilibre structurel : une autorité dont la mission principale est d’assurer la fluidité du trafic maritime statue sur des mesures de protection de la nature dans ces mêmes eaux – avec un cadre juridique axé avant tout sur le trafic et la gestion des biens immobiliers, et non sur l’écologie. Pour une telle autorité, la plantation de végétaux sur les fonds marins renvoie presque inévitablement à la notion d’« exploitation », car son cadre juridique ne connaît tout simplement pas d’autre perspective.

Les amateurs de sports nautiques ne connaissent que trop bien ce problème structurel. Fin avril 2023, le nouveau règlement relatif à la navigation en mer du Nord est entré en vigueur de manière inattenduet – le résultat d'un processus qui s'est étalé sur de nombreuses années et qui relevait également de la compétence du ministère fédéral des Transports. Au final, de nombreux navigateurs et plaisanciers ont eu le sentiment de ne pas avoir été suffisamment pris en compte. À l'époque, la Fédération allemande de voile avait examiné si un recours contre ce règlement aurait des chances d'aboutir.

Une procédure similaire semble désormais se dessiner pour les zones marines protégées de la mer Baltique : le règlement de navigation prévu pour ces zones doit lui aussi faire l'objet d'une demande auprès du ministère fédéral des Transports. Dans une interview, Hans Köster, responsable des questions environnementales au sein de la Fédération régionale de voile du Schleswig-Holstein, fait le point sur la situation.

130 bénévoles attendent – et s'impatientent de plus en plus

La frustration est grande parmi les participants. Noelle Lampe, de l'association « Just One Ocean Diver », déclare selon la chaîne NDR : « Ce qui est particulièrement amer, c'est que près de 130 plongeurs bénévoles s'étaient inscrits pour participer à la plantation d'algues marines – tout cela est désormais annulé. » Christine Otto, de Sea Shepherd, ajoute à la NDR que bon nombre de ces plongeurs bénévoles avaient spécialement pris des congés et s'étaient mis d'accord avec leurs employeurs. La frustration est palpable de tous côtés.

Le Schleswig-Holstein réclame une solution – le gouvernement fédéral hésite

Le ministère de la Transition énergétique, de la Protection du climat, de l’Environnement et de la Nature (MEKUN) du Schleswig-Holstein a, selon ses propres déclarations, œuvré sans relâche pour trouver une solution. Une porte-parole explique : « Les associations soulèvent une préoccupation importante. En tant que gouvernement régional, nous nous sommes fortement engagés à résoudre ce problème – tout d’abord avec le gouvernement fédéral compétent en la matière et l’administration des eaux et de la navigation, qui perçoit ces redevances. Des solutions se profilent, mais elles se font malheureusement encore attendre pour l’instant. Nous sommes toutefois convaincus que le gouvernement fédéral compétent résoudra ce problème. »

Le ministère fédéral de l'Environnement a déclaré par écrit vouloir résoudre ce problème rapidement et sans formalités administratives, dans l'intérêt de la protection de la nature. Les discussions avec le ministère fédéral des Transports s'éternisent toutefois.

Contradiction avec le plan d'action pour la protection de la mer Baltique

Ce conflit touche la politique de protection marine du Schleswig-Holstein en plein point sensible. Ce n’est qu’à la fin du mois de mars 2026 que le ministre de l’Environnement, Tobias Goldschmidt (Les Verts), avait mis en vigueur les trois nouvelles zones de protection marine en mer Baltique, en désignant expressément la restauration des herbiers marins comme objectif central du plan d’action pour la protection de la mer Baltique 2030. Lors de discussions, Goldschmidt avait même explicitement demandé aux plaisanciers de ne plus jeter l'ancre dans les herbiers marins – et a annoncé son intention de mieux signaler leur emplacement à l'avenir.

Le fait que ce soit précisément la restauration active de ces prairies qui échoue aujourd’hui à cause d’une question de redevance est en contradiction flagrante avec les objectifs de la région en matière de protection de la nature. La région ne peut toutefois pas imposer de solution : cette compétence relève de l’État fédéral.

Le temps presse : on ne peut planter que jusqu'à fin août. Après, la saison est terminée.

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